国会研究服务处报告梳理联邦政府停摆对民用航空的影响,重点分析近期四次拨款中断

国会研究服务处的一份报告考察了联邦政府停摆对民用航空的影响。报告解释说，当全年或临时拨款到期而新的资金未能到位时，就会出现资金缺口；如果资金没有及时恢复，政府通常会开始关停受影响的活动。停摆可以是全政府范围的，也可以是局部的，取决于哪些拨款中断。FAA的活动由交通部拨款提供资金，而运输安全管理局(Transportation Security Administration)的航空安保职能则由国土安全部拨款提供资金。

报告指出，履行民用航空核心职能的联邦工作人员，例如FAA的空中交通管制员和系统技术人员，以及TSA的安检员，通常不在休假停职之列，但停摆期间一般领不到薪水。这已经对缺勤和离职产生了明显影响，可能使政府难以不间断地提供完整的航空服务。可量化的影响指标包括航班延误和取消增加、机场安检口排队时间变长，以及FAA下令在美国主要机场临时削减航班。

从1977财年到2026财年，共发生过23次拨款中断。报告考察了其中近四次停摆。2018至2019年的局部停摆始于2018年12月21日午夜，持续34天，直到2019年1月25日总统签署持续决议(P.L. 116-5)。始于2025年10月1日的全政府停摆持续43天，直到2025年11月12日P.L. 119-37签署为止，被描述为美国历史上最长的一次全政府停摆。2026年1月31日至2月3日出现了一次局部停摆，随后又有一次局部停摆波及国土安全部。

报告还梳理了立法方面的选项。第119届国会的若干法案提出，利用持续拨款在停摆期间向必要岗位的工作人员或FAA和TSA的关键人员发放薪水；另一些法案则提出设立自动持续决议机制，作为核心航空安全运行的后备资金来源。《2026年TSA付薪法案》(Pay TSA Act of 2026，H.R. 7941)提出设立一项专用信托基金，资金来自旅客安检费，在拨款中断期间可以动用，并优先用于TSA安检员的薪资、福利和加班费，以及安检口的人员配备。

另外，FAA的全新空中交通管制系统(BNATCS)情况说明提到，该机构的目标是在2028年底前交付新的空中交通管制系统，替换雷达、软件、硬件和通信基础设施。FAA称，2025年因设备问题造成的航班延误分钟数，比2010至2024年的平均水平高出约300%。据FAA介绍，国会通过「One Big Beautiful Bill」拨款125亿美元，要完成该项目还需约200亿美元的额外资金。

报告描述的这套机制，把一种反复出现的运营风险压到了每一个依赖联邦航空服务的细分领域头上。管制员和安检员照常上岗却拿不到薪水，压力于是体现为缺勤和离职，而不是正式停工。对包机、分时共享和企业自用运营方来说，这意味着延误和运力方面的风险敞口，事先很难定价，也不在任何单一运营方的掌控之内。

报告所考察的四次中断，最长的在34天到43天之间，说明扰动程度随持续时间而放大。短期的局部中断主要是安检和人手问题；长期的全政府中断则会直接波及空中交通服务，包括FAA下令在主要机场临时削减航班。公务航空使用同一片空域、依赖同一支管制员队伍，虽然公众的注意力大多集中在航空公司的航班时刻和安检排队上，公务航空同样身处这一风险之中。

这些立法提案之所以重要，是因为它们会改变资金缺口的成本由谁承担。无论是由旅客安检费支撑的信托基金，还是针对核心安全运行的自动持续决议，都会让必要岗位人员的薪酬与年度拨款脱钩。这些法案能否推进，目前还是个未知数。另外，FAA提出的2028年交付新空管系统的目标，仍需约200亿美元的额外资金，这把现代化进度同样系在了国会的拨款程序上。